闫衍 中国人民大学经济研究所副所长、中国宏观经济论坛（CMF）副主席，中诚信国际信用评级有限责任公司董事长、总裁
以下观点整理自闫衍在CMF宏观经济月度数据分析会（2023年1月）上的发言
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2022年GDP增长相较预期目标有所差距，但随着宏观经济运行中的积极因素显著增多，2023年经济修复预期显著加强，但仍需要稳增长政策的持续呵护与支撑。由于当前经济运行结构失衡仍主要体现在需求端，货币政策宽信用效果受限，积极的财政政策应当承担起稳增长的主力作用，建议围绕调整与优化中央部门杠杆率、地方专项债新增额度及使用效率、准财政政策工具接续等六大方面推动我国财政政策加力提效。
一、2022年经济增长不及预期，但2023年经济修复预期加强
2022年宏观经济修复一波三折、整体偏弱，但支撑2023年宏观经济改善的因素明显增多，经济修复预期显著加强。
2022年宏观经济运行呈现五个显著特征。2022年，受疫情扰动影响GDP增速不及年初预期目标。具体来看，五个特征主要体现如下：其一是疫情扰动下的经济修复两度受阻，第二、四季度经济增速分别仅有0.4%、2.9%，疫情依然是2022年经济的主要影响因素；其二是微观主体的预期持续走弱，一方面是居民消费信心和购房信心走弱，另一方面是企业景气度显著下滑，PMI从2022年2月的50.2%波动下行至12月的47%；其三是需求结构延续分化，投资内部基建投资走强而房地产投资走弱，内外需之间内需偏弱而外需支撑相对较强，前三季度出口高增长支撑了制造业投资保持在9%的高位，而全年社零额增速却下滑了0.2%；其四是需求疲弱向生产端有所传导，随着二、四季度居民部门消费受阻，工业增加值同比从9月份的6.3%下行至12月的1.3%，下行斜率较大；最后是房地产行业在“三支箭”政策的支持下略有改善，面对房地产市场持续收缩的局面，2022年房地产纾困政策持续落地，12月份房地产相关指标均出现改善，房地产的领先指标土地购置面积和新开工面积出现边际回升，房地产相关指标整体好转。
展望2023年宏观经济，经济修复幅度或将显著加强，有以下五个因素或支撑全年增速达到5.0%以上：其一是疫情影响的减弱速度或超预期，1月初大多数省份感染率已超过50%，广东、山东、湖北等省的感染率已超过70%，浙江、江苏、北京等省则接近70%，基本达到免疫峰值；其二是随着疫情影响的消退，消费和服务业或将较快修复，2022年12月服务业生产指数和社零额增速的降幅显著收窄，相较11月分别收窄了1.1和4.1个百分点；其三是地方政治周期转换之下发展经济的动力或大为提高，今年两会各省的加权增速目标为5.5%，表明各地对于经济增长相对积极；其四是经济结构转型持续推进，高技术制造业、战略性新兴产业韧性强、景气度高，或将在疫情之后更快拉动产业升级与产业扩容；其五是房地产投资对中国经济的拖累将明显减弱。保稳定、保交楼，房企融资进一步好转，三支箭刺激政策效果逐步显现，房企融资将继续改善，2022年12月房地产开发资金来源同比增速从前值-35.04%回升至-28.7%，同月百强典型房企融资环比增长84%。随着房企融资改善，保交楼取得更大进展，将推动存量项目加快施工，对新开工项目也会有一定支撑。
二、2022年积极财政政策提升效能，更加注重精准及可持续
2020年以来，为了对冲新冠疫情导致的经济下行风险，我国财政政策采取更加积极有为的举措，但也在一定程度上导致了财政风险的攀升；2021年超预期的经济恢复使得积极财政政策向“可持续性”倾斜，下调2022年预算赤字率至2.8%；但在内外部不确定性因素增多、我国经济持续面临三重压力的背景下，积极财政力度依然不减，2022年考虑专项债后的广义赤字率仍超过6%，并着力在防范化解财政风险中提质增效，更加注重精准、实现可持续。全年财政政策主要表现为四个“加力”与两个“四万亿”。
其一，加大组合式税费政策支持力度。2022年，我国实施了历史上最大规模的增值税留抵退税政策，总规模约2.4万亿，超过2021年退税规模的3.7倍；同时，加大对中小微企业、个体工商户和特殊困难行业的减税力度，阶段性降低和缓缴社保费，全年新增减税降费和退税缓税缓费预计超4万亿。其二，加大财政支出力度。1-11月公共财政支出同比增长6.2%，同时支出结构也不断优化，上半年优先支持纳入“十四五”规划等重点项目，全年看社保就业、卫生健康等基本民生领域支出力度有所加大，坚决兜牢民生底线。其三，加大地方政府专项债发行力度。稳基建稳投资背景下，3.65万亿新增额度与5000多亿结存额度齐发力，全年专项债发行超4万亿，并进一步扩大募投领域，将消费、新基建、新能源纳入募投范围。其四，加大财力下沉力度。常态化财政直达资金机制进一步完善，全年直达资金规模达4万亿、较2021年增长超万亿，且支出重点向基层倾斜；同时，中央对地方转移支付安排近9.8万亿，同比增幅达18%，省级财政也最大限度下沉财力，有力支撑基层“三保”。
三、2023年财政政策需加力提效，六大方面有效支持经济稳定复苏
2022年底中央经济工作会议指出当前我国经济恢复的基础尚不牢固，三重压力依然较大，积极的财政政策要加力提效。我认为，2023年财政政策需坚持扩张取向，通过制定多层级、有针对性的措施持续聚焦公共风险防范化解，并在腾挪可利用财政空间的基础上切实提升政策效能。可重点围绕六大方面有效支持我国经济的高质量发展，既在财政支出强度、推动财力下沉、专项债投资拉动上进一步加力，同时在税费支持政策、财政支出结构、政策配合上持续提效。
其一，适度增加中央政府部门杠杆，小幅提高赤字率水平至3.0%-3.2%。与美国、日本等发达国家相比，目前我国政府部门杠杆率尤其是中央政府杠杆率相对较低，仍有一定举债空间。在“积极的财政政策要加力提效”的要求下，2023年赤字率可小幅上升至3.0%-3.2%。同时，考虑到地方财政尤其是基层财政持续承压，中央政府可适当加大加杠杆力度，国债净融资可上升至3万亿左右，并加大转移支付力度，继续完善常态化财政资金直达机制，必要时也可灵活启动特别国债，为基建及基层“三保”提供支持。
其二，适当提高地方债新增额度，并优化一般债与专项债结构。稳基建背景下，地方债可继续合理扩容，并进一步优化债券结构。考虑到土地财政弱化下政府性基金大幅减收拖累地方财力，且地方财政支出端刚性仍较强，可适当提高地方财政赤字比重，提升新增一般债额度至0.9万亿左右；同时考虑到财政紧平衡下基建领域仍面临较大资金缺口，稳投资压力下新增专项债额度可继续保持高位，小幅上升至3.8万亿左右。整体看，地方债新增额度可上升至4.7万亿左右。
其三，提升专项债使用效率，进一步用好用足，加大专项债撬动杠杆。目前专项债对基建投资的拉动仍显不足，主要与新开工项目占比不高、存量项目撬动效应边际减弱、疫情扰动下项目开工建设进度不及预期、专项债作资本金比例不高、市场化融资较少等有关。后续需进一步用好用足，一是支持范围及项目储备可向投资拉动大的领域倾斜，二是适当提高专项债用作资本金比例并扩大资本金应用范围，三是积极引导金融机构加大配套融资支持，此外还需强化全周期管理，避免闲置挪用等问题，提升政府“债务-资产”转化效率。
其四，继续完善税费支持政策，提升财政政策施策精准性和针对性。2022年增值税留抵退税政策力度空前，但疫情冲击下大量企业注销、未能受益，且目前留抵退税政策实施中仍面临一定问题，如未纳入新设企业、行业划分标准单一、监管审批待加强等，影响政策实际效果。在经济恢复基础尚不牢固的情况下，延续相关税费支持政策仍有必要，且当前疫情形势好转、市场主体活跃度提升为政策执行创造了良好基础，可通过延续留抵退税政策、扩大政策惠及范围、提高政策落地的及时性与精准性等，呵护微观主体；同时，对于阶段性减免措施需考虑接续问题，平缓政策退坡力度，稳定市场预期。
其五，着力发挥财政稳投资促消费作用，支持扩大内需。2022年中央经济工作会议五次提到“内需”，着力扩大国内需求将是后续经济工作的重点内容。就政府部门而言，可通过专项债、REITs、政府产业引导基金等进一步发挥财政资金“四两拨千斤”的撬动作用，带动有效投资，并完善仓储、物流等消费相关基础设施建设。从企业部门看，可进一步加大企业融资支持，并继续对不裁员少裁员企业发放失业保险稳岗返还补贴，落实创业担保贷款贴息及奖补措施，稳住就业、保障居民收入来源。从居民部门看，可通过投放消费券、财政补贴等拉动改善性和基础性消费，同时可积极推行房地产、汽车等主要领域的税收减免，并推动新一轮家电下乡、汽车下乡等刺激消费。
其六，用好贴息等准财政工具，加强财政与货币政策协调配合。2022年两批共7399亿政策性开发性金融工具快速落地，有效支持了基础设施建设。2023年，可继续结合稳基建稳投资需求，适当扩容政策性开发性金融工具，并扩大支持范围。同时，进一步加强财政政策与货币政策协调联动，通过财政贴息、政府担保、奖励资金等支持优质项目，促使项目加速落地，带动有效投资持续增长。