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导读
老旧小区改造是存量更新下的重要内容，也是“十四五”时期城市更新的重点领域。党的二十大报告提出,“要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。今年3月7日，住房城乡建设部部长倪虹在十四届全国人大一次会议举行的第二场“部长通道”采访活动上表示，“今年要持续推进老旧小区改造，实施楼道更新，消除安全隐患，有条件的要加装电梯，实施环境更新，加装充电桩等”。老旧小区改造既是民生工程也是城市发展工程，对推进城市更新和扩大内需具有重要意义。本文将从多元主体互动的视角出发，提出在老旧小区改造过程中，构建社区治理共同体可以更好地实现治理体系和治理能力现代化。
海珠区沥滘鸟瞰图-改造前。 图源：南方都市报
★ 本文作者：
李婧，华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师。
社区与共同体
“社区”和“共同体”概念最早均是由德国社会学家斐迪南·滕尼斯提出。滕尼斯（Ferdinand Tonnies）于1887年出版了德文名为《Gemeinschaft und Gesellschaft》一书，后被译为《共同体与社会》，又译为《社区与社会》。滕尼斯认为，Gemeinschaft与Gesellschaft是两个相对立的概念，Gemeinschaft强调的是人与人之间的亲密关系，包括由地域、血缘和精神所组成的共同体。Gesellschaft则是“机械的聚合和人工制品”。[1]美国社会学家R.E.帕克(Robert Ezra Park)及其芝加哥学派为Gemeinschaft赋予了地域性含义。查尔斯·罗密斯（C.P.Loomis）将《Gemeinschaft und Gesellschaft》译为《Community and Society》，Community具有“共同性、联合、社会生活、公社、团体和共同体”的含义，成为美国社会学的重要研究概念。[2]
在我国的语境中，以吴文藻和费孝通为代表的 “燕京学派”将Gemeinschaft一词翻译为“社区”。费孝通先生将社区定义为由若干社会群体或社会组织聚集在某一地域里形成的社会单元，是整个中国社会的宏观缩影。[3]在费孝通先生的研究中，他认为现代社区建设应以“乡土”为根基，强调了再造“熟人社会”和自治空间。[4]在此基础上，国内学者进一步对城市社区治理模式展开研究。一是自上而下从政府的角度审视社区治理议题，认为社区治理模式逐渐从高度政治化和行政化的权威式治理转为参与式治理。[5]二是自下而上聚焦于社区治理架构中的居民参与。部分学者从社会“原子化”的视角出发，基于“社区消失论”，认为社区作为地域性社会生活共同体对居民的重要性逐渐弱化，传统意义上的共同体特质正在消退，同时提出“互不相关的邻里”“脱域的共同体”等概念；[6][7]部分学者从社区“微自治”的视角出发，提出城市社区居民自治和以社区自组织为载体的自治模式。[8]
改革开放以来，随着我国从计划经济体制转向社会主义市场经济体制，单一的所有制结构发生改变，城市基层社会的管理体制从“单位制”逐渐转为“社区制”，社区成为城市治理的基本单元。20世纪90年代，民政部提出“社区建设”的工作思路，城市基层逐渐开展社区服务工作；党的十八大首次把“社区治理”写入党的纲领性文件；党的十九大报告中明确提出“加强社区治理体系建设”，强调“打造共建共享的社会治理格局”；党的二十大报告中提出，“要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。社区治理共同体的构建在于人的共同体构建以及相关的体制机制创新。本文将在已有的理论研究基础上，以老旧社区改造为切入点，分析构建社区治理共同体的行动逻辑。
老旧小区改造的实践现状
我国的老旧小区普遍面临房屋建筑老旧、基础设施落后、环境绿化程度低、居民公共意识不足、公众参与意识不强等难点，改造需求极为迫切。当前，在可持续发展的战略背景下，我国的城市更新已进入存量更新时代，老旧小区改造已由粗放的方式转向精细化管理模式。近年来，政府大力推进老旧小区改造项目，据住房和城乡建设部公布的数据显示，2022年全国计划新开工改造城镇老旧小区5.1万个、840万户。2022年1—12月，全国新开工改造老旧小区5.25万个、876万户。我国老旧小区改造工作已取得了积极成效，但基于当下改造实践的现状来看，老旧小区改造过程中仍存在诸多难点。
从主体间的协同机制来看，老旧小区改造需协调多方主体利益，使其形成合力，从而达到老旧小区更新迭代的目标。协作式规划理论于20世纪90年代成为主流规划理论，在中国有关于老旧小区改造的研究中，学者们主要从协作主体、制度工具、在地要素三方面切入，探索政府、市场、社会三元主体间的协作关系。[9]老旧小区改造的难点之一就是居民的参与意识不强，主体间共同体意识淡薄。老旧小区人口结构大多数为老年人，邻里之间呈现熟人社会与生人社会二元分化现象，主体间的协调工作难度较大。这种人口结构特征也使得小区物业管理困难，很多社区甚至缺乏物业管理。同时，由于老旧小区以老年人和租户居多，很久社区未能成立业主委员会，使得业主和居民游离于公共事务之外，内部决策机制缺乏。
其二，社区居委会行政化色彩浓厚，进一步导致居民自治机制的不完善。社区居委会作为基层群众性的自治组织，负责社区内居民事务同时完成政府下派的行政事务。随着社会治理的重心不断下沉，社区成为社会治理的重要场域，居委会处于社区行政任务传递的末端，逐渐呈现出行政化、边缘化、内卷化现象。[10]一方面，由于居委会的行政事务较重，缺乏足够的精力提供社区服务及引导社区居民自治。另一方面，老旧小区居民参与方式较为被动，信息不对等，组织化程度欠缺。此外，居委会与物业公司和业委会之间往往缺乏协同合作，未能形成共生互动的共同体关系，甚至形成混乱失序的格局。老旧小区的居民参与不足可能会导致改造结果不符合居民诉求，从而引发居民、施工单位与居委会等多重主体间的利益博弈。
其三，传统自上而下的垂直体系，尚未形成多元主体的参与格局。城市老旧小区改造的治理主体主要由政府、市场和社会组成，政府力量过强会导致市场和市场的相对缺位。老旧小区的改造主要包括基础类、完善类和提升类三种类型。基础类是指满足居民基本生活和日常保障的基础设施类改造，一般由政府推动，资源来源依靠中央及各级财政投入。完善类主要是指改善居民生活需求的改造，如加装电梯等，一般按照谁受益谁出资为原则；提升类是指城市公共服务的完善，更加注重社会力量的引入。政府以公共利益及推动城市更新为出发点，更为关注政治价值；居民以满足自身需求为出发点，更为关注自身利益。物业公司、开发商等商业群体以利益最大化为出发点，更为关注经济利益。目前，老旧小区的改造资金来源主要依靠政府出资，而各地方政府支持的力度有所差异，小区居民参与程度也有所差异，社会的积极性不高，增加了改造难度。在自上而下的体系下，基层政府和居委会掌握了社区公共事务的主导权，社会组织、商业利益群体、居民等社会力量参与度较弱，参与意愿较低，社区治理共同体建设意识薄弱。
构建老旧小区治理共同体的行动逻辑
城市老旧小区改造作为基层治理的工作目标之一，其改造的实践现状也反映出基层治理工作的难点。多元主体协同治理是社区治理共同体意识形成的基础和目标，要构建共生互动的社区共同体意识，以实现“人人有责、人人尽责、人人享有”的目标导向。
第一，探索基层自治的实现形式，扩大公众参与的张力，实现居民的再组织化。老旧小区改造中，多元主体利益需求不同，在信息资源等方面也存在较大差异，由此常常会引发改造过程中的矛盾与冲突，影响改造进程。因此，应加快建立老旧小区共同体，以协调多元主体间的利益诉求，提升老旧小区改造效率。首先，社会共同体建设的契机是居民间的合作，基层组织应在日常社区治理中识别出“制度组织者”以及合作“催化剂”等角色，形成与关键群体的合作。[11]其次，要加大协商民主理念引导，以社区全龄化为视角，满足老人、小孩、年轻人不同年龄段的心理行为需求。可通过社区赋权的方式，引导并激发居民参与社区治理的积极性，实现公众参与的组织化。再次，在提倡居民民主决策和集体行动的同时要考虑公平兼效率，需明确政府、居民、社区团体等各主体在老旧小区改造中的定位与权责边界。
第二，创新基层治理模式，完善长效管理机制。在“一核多元”的社区治理体系下，形成多元主体“共治”的模式。“一核”即坚持党建引领基层治理，“多元”即发挥多元化主体、多领域的协同治理作用。党组织作为社区治理的核心，完善“党建共同体”的构建，将社区各类党组织连接起来。要充分发挥基层党组织在社区治理中的引领作用，统筹整合社区资源以满足社区居民需求。尽快加强居委会、业委会和物业“三驾马车”的联动，居委会作为社区协商的主导，业委会和物业作为辅助，共同引导居民参与协商制度。社区居委会具有基层准行政组织和群众自治组织两个角色，作为沟通政府和社区的桥梁作用，要需要充分发挥其凝聚力与组织力，引导居民参与社区治理。例如，当前很多老旧小区面临公共设施修缮的问题，如加装电梯等。在老旧小区物业公司缺乏或不足的情况下，居委会可运用决策选择权，充分挖掘居民的需求，调配资源以回应居民的诉求并进行谈判协商。
第三，行政力量“自上而下”推进与社会力量“自下而上”参与相结合。城市社区基层治理结构包括了国家与社会的双向互动，兼具国家性与社会性。在传统自上而下单向的垂直体系中，多元主体难以形成互动互构关系，主体间存在利益博弈的过程。理想的状态是由行政力量作为推动老旧小区改造的重要主体，基层党组织、居委会、业委会、居民、社会组织等多主体，通过协商对话实现差异化优势互补。社会组织可以视为是基层社会管理的组织化形式，兼具社会性、自治性和包容性，通过横向连接，在基层社会形成了国家与社会的“重层结构”，其具有“自上而下”行政性的同时，也具备了“自下而上”的自治力量。[12]因此，培育社会组织特别是老旧社区内的社会组织，有助于促进多元主体的协作，激发社区居民自治力量，推动社区治理共同体的构建。
参考文献：
[1] (德) 斐迪南 · 滕尼斯 .共同体与社会 [M] . 林荣远 , 译 . 北京 :商务印书馆 ， 1999
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[11]王德福.迈向治理共同体：新时代城市社区建设的路径选择[J].湖北社会科学,2022,(08):38-46.
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编辑：IPP传播
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