四、土地制度的演进逻辑和园区经济的转型
在中国经济的发展中，土地是一个非常重要的变量，这个变量不仅影响经济运行，而且使中国的发展模式非常独特。对土地的垄断性占有意味着，所有权或占有权主体，可以凭借对土地的权利，参与社会总产品或总利润的分配，获取地租（农业地租、矿山地租、建筑地租、垄断地租）。
地租是土地所有权在经济上的实现形式，属于社会分配范畴，地价则是地租的资本化，同样是在社会分配领域形成的，并不像要素价值论或效用价值论主张的那样，是由于土地等自然资源本身具有价值。但土地一旦有了价格，就能够像其他商品一样进入市场交换。
土地使用制度和管理制度，是不同发展阶段土地所有制度的实现形式。建立与发展社会主义市场经济，土地使用制度和土地管理制度，也是重要的运行方式。
过去40年中国的土地制度结构变迁的变革与演进进程是一个曲折的历程，一方面是因为土地制度安排的目标与变迁路径在城乡和不同用途之间差异很大，另一方面是因为对各项土地制度变革结果的评价因角度和立场不同共识很差，有些方面的改革比较一致的令人称道，有些方面的变迁产生的影响巨大但争议很大。
土地在中国经济高增长过程中扮演着发动机角色。一方面，土地制度的改革推动了经济权利的开放，因而成为激发经济活力的重要制度力量。另一方面，政府通过对土地权力的控制掌控发展的主导权。当前中国经济增长进入下行阶段，原来靠土地拉动GDP的模式问题重重，已无以为继，今后必须告别以土地作为经济增长发动机的做法，以土地结构优化来推动结构性改革。
总体来说，中国经济高速增长背后的土地制度演变分为四个阶段。
上世纪八十年代的土地改革是第一阶段，为中国的农业转型和大的结构转变即从乡土中国转向城乡中国打下了非常好的基础。
从上世纪九十年代的园区工业化开始，中国进入“以地谋发展”的阶段，政府低价出让土地，推动中国成长为“世界工厂”，并找到了利用土地主导发展权的模式。
第三阶段，通过上世纪九十年代末期的住房商品化改革和城市化快速推进，政府实现以地生财，掌握了城市化和发展的主导权。
第四阶段，2008年之后，政府利用土地介入宏观调控，以地融资，形成整个国民经济过度依赖于土地的局面。当前中国经济增长进入下行阶段，原来靠土地拉动GDP的模式问题重重，已无以为继，今后必须告别以土地作为经济增长发动机的做法，以土地结构优化来推动结构性改革。
《宪法》是国家的根本大法，规定拥有最高法律效力。建国后曾于1954年9月20日、1975年1月17日、1978年3月5日和1982年12月4日通过四个宪法，现行宪法为1982年宪法，并历经1988年、1993年、1999年、2004年、2018年五次修订。
1986年修改宪法，在重申土地所有权不许买卖的同时，明确规定，土地使用权可以依法转让，转让办法由国务院另行制定。显然，这里所说的土地使用权，既包括国有土地也包括集体土地。因此，1986版土地管理法遵照八二宪法，进一步细化了土地国有的边界，表述为“城市市区的土地属于全民所有即国家所有。”有学者认为这一表述体现出当时的立法者对城市内涵作出限定颇具匠心。
城乡二元制度在我国建国后已经形成并逐渐强化，农村土地的集体化是在农业合作化运动和人民公社化运动中形成的，城市土地的国有化改造也是从50年代开始陆续推进，但二元土地制度的正式提出是改革开放后。1982年以前的宪法均只提及我国的生产资料所有制，未言明土地。
八二宪法首次明确关于土地的两种所有制并存的法律架构，提出“城市的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这是中国土地制度有别于其他国家和地区的最重要的制度安排。
改革开放后的十几年间，土地的“两权分离”——将所有权和使用权剥离，是所有土地制度的基础。农村集体土地作为农用的土地制度是建立了土地承包使用制度，延长土地承包期，形成承包经营权流转的基本规范；农村集体土地作为非农用的土地制度，宅基地制度可以概括为“福利分配、占用无代价、让出无收益”，而集体经营性建设用地市场则是经历了由敞开到逐渐关闭的过程，村集体和农民对集体土地的非农业使用决策权和收益权受到很大限制；城市国有土地制度的重点则是从无偿到有偿，建立与社会主义市场经济相适应的城镇国有土地有偿出让制度，以及划拨与出让并存的双轨制供应。
征地制度在各国各地、各个时间阶段都存在。改革开放后的八二宪法恢复了五四宪法将公共利益作为征地的前提要件，明确“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。
在此之下，1986版土地管理法也明确了土地征用的公共利益原则，但将八二宪法的“对土地实行征用”表述改成了“对集体所有的土地实行征用”，这是中华人民共和国法律史上第一次明确征地针对的只是农村集体所有土地。此后，1998版表述为“国家为公共利益需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。
2004版删掉了“集体所有”，并将征地分为征收和征用，表述为“国家为了公共利益需要，可对土地实行征收或者征用并给与补偿”，征收和征用最重要的区别在于征收将土地所有权由集体改为国有，征用不改变所有权并在使用完毕后归还。
农地集体所有、家庭承包制度确立以后，在实施进程中，尽管遇到一些波折和质疑，但这套制度安排还是坚持了下来，并且农地权利演进一直朝向强化农民土地产权保护的方向。征地补偿是指按照土地财产的市场价格对被征地农民进行补偿，征地安置是指按照社会公平原则由国家对被征地农民进行的失地救助和长远生活保障。
所有者与管理者分开，意味着国有土地等自然资源的所有权将由专门的机构来行使，在政府的统一监管下，负责国有自然资源资产的保值、增值，并承担一定的宏观调控职能；政府的行政管理部门则专注于，空间用途管制和相关的市场监管，不再承担经营土地等自然资源资产的职能了。
2004年国务院发布的28号文件就已经要求省、自治区、直辖市人民政府制定并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，从此征地制度改革的主要任务就是全面推行制定征地区片综合地价和统一年产值标准，这与之前相比更科学合理、适应变化。
在安置补助方面，过去采用的以土地年产值为补偿费基数，2019版也一并改为以区片综合地价确定；在安置方式方面，由于就业和转换身份安置等方法逐渐失去吸引力，2019版采用了直接纳入社会保障体系的方法，并首次明确征收农村村民住宅，“应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益”。
从世界各国的实践来看，许多发达国家都是按照原用途补偿。但我国的实际情况，一方面没有形成农用地市场，很难确定农用地价格，以耕地年产值为基准进行定价存在不合理之处；但另一方面自21世纪初迈入快速城镇化阶段，被征收后土地规划用途不同，价格差异巨大，若简单按规划用途补偿将造成新的不公平，因此虽然补偿费一直在提高，试点工作一直在推进，但未进行正式变革。
从此，多数城市和地区的土地都采取了有偿出让的方式，划拨用地的比重逐渐减少。广东、浙江等省份确定了经营性用地一律招拍挂的制度，这些做法得到原国土资源部的充分支持肯定。
2002年5月国土资源部出台11号令，大力推行招拍挂制度，规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地必须以招拍挂方式出让，严禁协议出让。2004年，原国土资源部颁布《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，规定2004年8月31日以后所有经营性用地出让全部实行招拍挂制度。
2006年9月5日国务院发布的《关于加强土地调控有关问题的通知》明确规定，工业用地必须采用招拍挂方式出让，严禁非法低价出让工业用地。2007年10月国土资源部出台39号令，明确工业（包括仓储）、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招拍挂方式出让。这意味着试图弱化土地供应双轨制，建立公开、公平、公正的土地使用制度。
改革开放后的十几年间，土地的“两权分离”——将所有权和使用权剥离，是所有土地制度的基础。农村集体土地作为农用的土地制度是建立了土地承包使用制度，延长土地承包期，形成承包经营权流转的基本规范；农村集体土地作为非农用的土地制度，宅基地制度可以概括为“福利分配、占用无代价、让出无收益”，而集体经营性建设用地市场则是经历了由敞开到逐渐关闭的过程，村集体和农民对集体土地的非农业使用决策权和收益权受到很大限制；城市国有土地制度的重点则是从无偿到有偿，建立与社会主义市场经济相适应的城镇国有土地有偿出让制度，以及划拨与出让并存的双轨制供应。
产业园区大多经历过政府低价拿地，集中招商引资，给予特殊政策，土地利用粗放的阶段。之后由于基础设施投入成本加大，土地供给受指标限制，资源相对稀缺，对农民的补偿标准大幅度提高。政府以传统的方式继续维持产业园区的经营模式已经难以为继，产业园区开始进入了新的发展阶段，通过开发房地产来弥补产业园区的招商引资成本和对农民的补偿成本以及基础设施建设成本。当产业园区与房地产的发展结合日益紧密和互为依赖的时候，产业园区的发展开始面临着潜在的危机。一旦房地产出现供给波动，产业园区将无法从房地产中获取经营利润来补偿招商引资的成本。
生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力的发展，生产力和生产关系的相互作用构成生产方式的矛盾运动。社会发展有其自身的客观规律，其不能被制造出来，但可以被人们所发现及利用。社会运行的基本规律表明，生产关系一定要适合生产力的发展，这个规律揭示了社会历史发展的根本原因和基本趋向，揭示了生产力在生产方式矛盾运动中的始终决定作用，从而也揭示了生产力是推动整个社会存在和发展的最终决定力量。
工业化、城镇化的大势不可阻挡，其所代表的生产力模式要求生产关系领域的相应调整，这要求我们在土地产权、土地经营、土地利益分配领域作出系统性革新。
在40多年的改革历程中，各地都依托于土地资源的优化配置，使部分原属于农村地区的建设用地资源用于城镇化建设，顺应了城镇化进程中城镇建设用地与人口增加、农村建设用地与人口减少的大趋势。在这一过程中，依托于土地为“筹码”，实现城乡要素的有秩序流动、城乡社会财富相对公平的分配，部分的建立了城乡沟通的制度化机制。
借力土地制度改革，通过土地产权重组，实现经济层面上土地经营利用与土地利益分配的合理与均衡，建立合适的土地开发经营利用小循环系统；通过对集体土地产权的再定位，实现社会层面上土地价值与土地税收分配的合理与均衡，进而实现依托于土地运作的社会财富分配大循环，并且在这一循环中，关注集体并立足于社会转型，从而在社会财富大循环的配置中，顺利解决社会转型问题，实现土利共享。这才是土地制度改革和变迁演进的经济学逻辑。
我国农村虽然执行土地的集体所有制，但在土地资源配置中，难以找到土地的真正主人。在土地集体经营时代，尚可以找到土地的开发利用经营主体，但土地的集体经营“因大失小”；家庭联产承包责任制则将土地经营分散化，形成实际上的土地产权碎片化、土地利用碎片化、土地经营碎片化，在城镇化进程中最终“因小失大”。
土地产权制度是经济基础和上层建筑范畴的一个概念，从其内涵来看，一方面是一定社会条件下，人们占有和利用土地过程中所形成的人与人之间的社会关系的总称；另方面则是以土地为“媒介”所结成的人与人之间关系、以及人与社会之间关系的总和。鉴于我们的社会主义的土地公有制，所以自上个世纪五十年代农业合作化以来，不管土地所有权与土地使用权分离与否，农村一直维系着集体土地所有制所决定的产权形态。
尽管先后经历了包括人民公社到现在所谓的农村集体经济组织等土地利用、经营上不同的组织形态，也在土地的经济关系上从分田到户开始、到构建了包括土地承包统分结合经营、土地股份合作社、土地股份公司在内的等等不同形式，但集体土地的公有性质没有发生根本的变化，只是土地的产权关系在现实中，因土地分配方式的发展演变的不同而不同。因此从农村集体土地产权制度既定的经济关系和法权关系的演变来看，我们在目前的农村集体土地产权制度改革的研究中，实有必要从土地公有的价值观出发，努力探讨集体土地价值的实践形式，目的是在其产权的层面明确其与经济社会发展转型相适应的实践形式。
农业社会土地产权的组织形式需要适应农业生产的基本规律，农业生产最大的规律就是分散化，特别是以一定的生产组织形态为半径进行生产，其对应的组织形态为小组级、村级、乡级这一三级所有产权组织形态，这一产权组织形态也决定了集体产权组织形态以资源为根本、分散化与细碎化为基本特征，与国有产权以资本为核心、单一法人形态及私人资本极度分散化形成鲜明对比，这也决定了集体产权制度改革需要采取不同于国有与私人资本改革的模式。
在农业社会向工商社会的转型过程中，土地集体产权实践形式需要在集体所有制的基础上进行产权重构，应适应工业化、城镇化、现代化社会大生产的实际需要，特别是不能囿于原来农业时代三级所有制的产权组织形态（甚至可以进行混合所有制的探索）。目前进行集体土地产权的重组，核心是要还权赋能于新型适应生产发展与社会转型需求的新型集体经济组织，实现农村经济社会活动的再造、适应工业化城镇化发展是第一要务。
在工业化、城镇化的社会转型中，农村的经营重点已由农地转变为建设用地，经营方向不仅仅为农业，而变成适合本地区需要的多种复合产业，这意味着具体到土地改革中，集体经济有组织的社会转型不可或缺，建立适应农村发展的新型经营体制机制迫在眉睫。集体经济组织应主动迎接工业化与城镇化的社会转型，在不改变集体土地性质的前提下，按城镇化的要求去完成集体经济组织土地利用方式的转变，实现经济社会的发展需求。
落实集体土地权能并不意味着土地的单一集体利用，要实现集体土地资源的社会化利用；也不意味着土地的单一集体经营，而是要在遵循资源配置基本规律的前提下由集体有组织的去经营集体土地，充分体现土地经营的科学性、经济性与社会性；也不意味着土地的收益由单一集体独享，而是要在均衡权利义务的基础上，实现国家与集体之间、不同集体之间、不同城乡集体之间、集体与个人之间共享地利、实现社会财富的相对公平分配，为社会转型服务。
在工业化、城镇化的社会转型中，非以集体有组织地去经营土地，则难以统一发挥集体土地所有制在指导集体土地利用中的能动作用，难以调合城乡建设中的土地资源的合理化配置问题，难以实现城镇化与社会转型的目标。所以，集体土地经营制度改革，必须以集体土地所有权为基础、以集体经济组织行使所有权为核心、确立集体经济在土地利用经营中的主体与根本地位，而非用其他土地权利去虚化所有权及集体经济的主体地位。
在土地利用经营中，确立集体经济组织利用土地的主体地位，即使土地入市，也不意味着以入市为名，形式上肯定集体土地所有制、但却在土地利用实践中、简单的对土地“一卖了之”，甚至用各种条件去限制集体对土地开发利用的主导权、而在实质上否定土地集体所有制。
多年的改革实践表明，工业化、城市化仅仅是农民变为农民工向资本、城市自由出卖劳动力的一个过程，城市土地沉淀了大量社会财富，而“市场化”的城市房价、地价远非农民工等急待城市化的阶层所能负担的社会成本。
从园区工业化开始，中国进入了“以地谋发展”的阶段。但改革开放后招商引资发展园区，当时碰到的重要的背景和问题之一就是，农民在集体土地上无法搞乡镇企业，这条工业化道路被堵死了。然后，中国工业化模式进入到园区工业化的模式，这种模式就是土地都由政府提供，企业要搞工业可以，但只能在政府提供的园区里面搞。
土地作为自然经济社会综合体，其作为生产要素的客观存在对经济、社会发展固然重要，但却不能像一般商品那样人为地、刻意地在工厂里批量生产，所以土地有一个核心的功能即为借助土地这一工具，实现社会财富再分配，其包括三个层面的目标：第一，借助土地资源配置，实现城乡社会财富再均衡；第二，借助土地资产（特别是房产不动产等），实现特定社会阶层的财富分配与利益重构均衡（特别应将土地收益偏向待城市化的乡村人口，使之能享受土地红利，在此基础上实现其社会转型）；第三，借助土地资本运作，实现城镇化进程中基础设施与公共服务需求满足过程中、巨量投资筹措体制与利益实现机制的建立，为实施城镇化提供资本支撑。
如果工业化的成果待城市化的准市民阶层无法分享，不仅国内消费需求难以培养、社会转型无法实现，而且地价、房价也可能成为社会阶层固化的“催化剂”，使我国加速陷入“中等收入国家陷阱”。在目前进行的新型城镇化建设中，核心是要实现农村地区的社会转型，要将农村富余人口转移到城镇，彻底完成农民到市民的社会化转变；将土地的利用向城镇化发展方向转移和倾斜，实现人口与土地等资源要素的重新配置，形成适应城镇化需求的资源配置机制。产业结构的变迁，让生活性服务业具有吸纳更多劳动力的能力和规模，而生产性行业随着对技术、人力资本结构需求的提高，使得土地价格在总成本结构中占比越来越小。
资源资产化制度设计的成败，将决定适应城镇化需求的集体土地资源配置是缓解资源瓶颈还是浪费社会资源，是公平分配社会财富还是掠夺部分社会群体的社会财富，是解决社会问题还是加剧社会矛盾。如何通过土地制度的运作，建立一种立足于城乡用地再配置的国家与集体、城市与乡村利益分享实现平台，并建立恰当的利益分配调整机制，也只有这样一种利益交易平台机制，才可以真正实现城乡要素平等转移过程中利益的公平分配，进而实现社会转型。
目前，我国先发展地区已由工业化阶段进入后工业化阶段，其典型特征表现为资源的优化配置与产业的调整升级，在产业结构上具体表现为由乡村主导的劳动密集型低端制造业产业体系向城镇主导的技术和资本密集型高端产业体系转型，在空间上形态上具体表现为产业倾向于在城镇布局、城镇开始取代乡村成为产业发展的主导空间载体，在经济社会发展速度上表现为城镇发展明显快于乡村地区。经济发展中，随着产业结构的优化、第三产业的迅速发展，核心城镇地区依托于其资本、技术与科技研发优势，在区域经济发展中优势越来越大，在实际上乡村工业化已无存在的社会经济基础。
传统产业粗放发展模式与现代产业体系构建的矛盾，城镇土地存量优化与乡村地区土地碎片化利用的矛盾，城镇土地集中化开发与乡村土地分散化经营的矛盾，使城乡发展差距越来越大，社会财富的分配越来越集中于城镇地区。如何正确认识这一基本的客观社会现实，在构建新型区域协同发展格局中，恰当定位城乡关系，使乡村地区可以依托于其自身的土地资源，实现城乡社会财富的公平分配，并在此基础上构建与之匹配的城乡统筹发展的体制机制，探索多元化的区域均衡发展路径与多元的发展主体及驱动力，以实现乡村地区农民的彻底的社会转型， 是目前进行改革需要迫切解决的问题。
要实现上述目标，就必须依托于土地改革这一工具，就必须通过农村集体土地产权制度的探索，实践调整完善土地产权及其利益的分配形式。因此无论从国民经济发展的总体，还是农村经济发展的局部来看，适时开展农村土地集体产权制度改革，是适应城镇化建设、解决目前城乡日益凸显的社会问题、解决经济发展中新动能与实现社会转型的大势所趋。
中国经济奇迹的模式中最独特的特征是土地模式的推动，这种模式由政府主导，在政府之手和市场之间形成良性的互动和协调发展，一定程度上是改革开放之后中国经济奇迹的发动机。这种制度的特殊性可以概括为以下四点：第一，它是一套二元土地制度，农村土地集体所有，城市土地实行国有制；第二，土地的转用实行的是政府垄断土地的一级市场，统一供应土地；第三，在土地的结构转变中，由政府享有土地的增值收益；第四，实施土地的用途规划管制，通过土地指标管理达成经济增长目标。
中国的结构状态，不是简单的城市化和农民回归乡村就能解决问题。在整个转型和结构优化过程中，土地制度改革可以起到积极作用。上一轮转型过程中，中国的土地制度很重要的功能是“发动机”，此轮中国经济转型和结构回到正确轨道上的重要工具，就是土地制度改革来促进经济转型，不能再回到原有的土地发展模式。
中国的开发区和产业园区无疑为中国经济发展作出了巨大贡献，并促使中国成为世界工厂、贸易大国和全球第二大经济体。土地成本对园区工业化的影响极为深刻，而背后的土地制度决定了土地成本，又进而影响着园区工业化。土地成本对园区工业化影响极为深刻。土地成本是园区工业化进程中重要的决定性因素，对工业企业来讲，在一定时间内土地成本可能是占据着总成本的较大比重，在一定政策和条件下，土地成本往往成为工业园区建设的决定性因素。因此，土地制度决定土地成本，进而影响园区工业化。
园区工业化，实质是政府掌握发展的主导权，以地谋发展。主要方式是两个：第一是通过土地招商引资，低成本供地。第二是通过土地融资开展基础设施建设，打造投资环境。园区的工业化，让政府重新掌握了土地发展权，并由此形成土地成为整个经济发展发动机的局面。政府垄断土地一级市场来供应土地，结果是可以压低工业用地的价格，以成本价供地。这样就可以非常低成本地供应土地，保证工业化。最后的结果是，园区工业化使整个中国成为贸易大国，成为世界制造工厂，并造就了今天世界第二大经济体的地位。
纵观中国产业园区数十年发展的历程，决定其形态和发展方向的有三个决定性因素，一是土地在要素市场中的价值和价格变化，二是产业在不同发展阶段对要素需求的特征，三是城市形态和功能的变迁。这三个变量让产业园区在不同历史时期呈现出不同的空间形态，也承载着不同的功能价值。
但无论在哪个时期，一个不变的恒量是，生产力结构与消费结构要保持相对平衡，这就意味着园区与城市从来不是两个可以分割的概念，产城不是要融合，而是从来不应分开过。重新审视产业园区的发展模式，转型目标就是充分利用集体建设用地，释放集体经济组织土地要素的低成本活力，在新的空间布局思路下，尊重市场的选择，未来才有可能抓住机会。
在过去的经济发展中，以土地供应调节应对经济发展的周期性问题形成了良性的互动，在经济不景气时增加土地供应，经济过热时减少土地供应，从而达到保增长、促发展的目标。借助土地改革，才能在新兴的土地生产关系中通过土地等生产要素的配置，适应产业发展的需求，并伴随社会财富的再分配，最终在土地利用上，满足工业发展对土地利用的既定需求。园区工业化是工业园区化的结果，工业园区化是将大量工业企业向园区集聚，降低公共基础设施和服务运营成本，形成工业集群和规模效应，提升工业化发展效率，促进当地经济社会快速发展。
土地改革若仅仅片面地立足于将农村要素配置于城市地区，仅仅立足于经济效率的提升，仅仅立足于城市发展，必然导致严重的社会问题、城乡问题。确立土地及其相应的改革制度规范，将从根本上关系到当前经济社会发展的转型。
我国的工业化进程中，在经济上形成了继国家兴办现代大工业之后多种经济成分共同发展的产业发展道路，并顺利完成了工业发展的原始积累，实现了国家经济层面的工业化与现代化。但是，在社会发展层面，我国的人口城市化进程远远落后于经济社会发展的城市化，大量人口尚处于“进不了城、回不了乡”的中间状态，社会问题较多。
而形成这种社会现实的原因在于，在社会建设特别是城市城镇建设方面，过去走了一条国家主导、以国有经济为主体的统一规划、统一建设的城市化之路，这条路在高速城市化、工业化阶段是成功的，也就是说城市土地国有化、国有土地利用经营制度、国有土地利益分配机制基本是适应特定历史阶段与历史时期经济社会发展转型需要的，土地政策服务于城市发展方面是成功的。但在如何解决农村发展与社会转型问题上，则显得无能为力。
农村地区自从集体所有制建立以来，依靠组织起来的农民，集体先后完成了农业的基础设施建设（全国大大约八万座水库），解决了生产的基本面问题。但在农村工业化、社会转型刚起步阶段，集体所有制则因其僵化的实践形式，并没有发挥其优越性，反而在各种改革中缺失了自己的主体地位。特别是在城镇化的社会转型中，集体土地产权主体在土地利用与经营中的缺位，致使依托土地开发利用进行的社会转型的活动滞后。
集体土地所有制度的建立并发展成熟是一个历史的过程，是土地社会主义公有制在农村土地范畴内的重要实践。其土地产权的制度性运作，不仅关系农村地区的社会转型与发展、并直接关系到农村集体经济组织的存在和发展，而且也关系到当前城乡统筹中城乡经济关系的调整。
因为与集体土地的“产权”关系，不仅直接涉及到作为集体土地所有者一份子，使用集体土地权利（集体土地使用权）的正当性、合理性、合法性，而且具有集体土地利益（土地经营的红利）分配的直接权利，这一点在集体经济发展转向以土地作为投资、以社会转型为目标的运作中更加突出。
过去数十年中国经济的崛起，大大小小的工业园区可谓功不可没。除了为各地带来不菲的税收，贡献了显著的GDP，还催生了地方政府经营城市和土地的积极性，不断扩大着城市边界和建设用地规模。
与此同时，传统工业园区也面临着日益严峻的发展问题，主要表现在：产业结构单一、土地厂房闲置、与周边区域的连通性差、功能配套严重不足、就业和消费结构不匹配等等。尤其在当下以智能制造为代表的产业升级和新一轮城市更新的双重冲击之下，中国经济曾经的助推器——数以千计的传统工业园区正变得越来越不合时宜。
纵观海内外的园区转型实践，不乏应对产业、城市发展冲击的优秀案例。从中我们总结出两种典型模式，以供中国的工业园区借鉴。
首先，依托主业资源沉淀，搭建产业深度服务平台。中国传统工业园区早期的发展壮大往往依赖于一些行业龙头企业的旗舰项目落位，在数十年的发展过程中积累了丰富的产业资源，其中不乏成熟的产品研发系统、领先的检验检测设备、先进的数控设备等等，更为关键的是其附着的软性能力，包括新产品研发的项目管理能力、全球的供应链整合能力、关键技术工艺攻关能力等等，这些都是亟待转型的传统制造企业和创新型企业所缺乏的核心资源，理应积极吸收好好利用，而不应另起炉灶。
依托这些资源搭建研发支持、硬件加速等深度的产业深度服务平台，可以有效帮助创新型企业完成从产品原型到规模化试产的过程转化，有效孵化工业机器人、工业互联网等新兴产业领域，也可作为辐射带动交通、物流等中大型企业智能化改造中的技术交流和人才培养基地，从而成为园区进一步升级的基石。
其次，推动园区与城市互动发展，产业引领是关键。下一代的产业生态对于跨界、跨环节协作要求极高。园区未来的转型将增加众创空间、互动交流平台等便于交流协作的空间，以及公共实验室、共享3D打印室等开放式的产业服务平台。鼓励跨界灵感碰撞，也方便研发、测试、生产、营销等多环节联动协作，以便更好地服务于创新型产业。另外，整个园区也应增强与周边的通达性，可以考虑设置休憩休闲活动场所，提升整个园区的活力。
21世纪初各类工业园区经历了重新洗礼，砍掉了全国6000多个县以下的工业园区后，才形成了近20年城市产业园区发展的主导模式。盱衡大势，展望未来，随着中国新兴的产业机会的持续喷发，跨界协作必将日渐频繁，人们对于居职平衡、高品质生活的追求也会更为强烈。
产业园区与城市同为区域经济系统的重要空间载体，推动园区与城市互动发展是高质量发展在产业空间组织形式上的内在要求。中国的工业园区应尽快完成从龙头项目招商者到产业生态塑造者，从园区管理者到城市服务者的角色转换，从而激发新的发展机会，进入全新的发展阶段。
来源 | 园区荟（ID：biaozhunpark）
作者 | 贾小兵
内容合作 | bjzhouyanjun（微信号）
