吕冰洋 中国人民大学财政金融学院教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员
本文转载自人大财税研究所微信公众号，节选自《央地关系：寓活力于秩序》
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地区间发展不平衡是一种普遍现象，为平衡地区差距就需要大规模转移支付来解决。实施大规模转移支付有两个约束：一是中央政府财力足够充裕，二是中央政府在“抽肥补瘦”过程，要尽量做到不损害发达地区的积极性。在这两个约束下，中国政府依托强大的国家组织动员能力，在转移支付制度中做出了创造性发挥。
一、一般性转移支付：平衡中的激励
转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付，用于缩小地区差距的主要是前者，本节对此进行分析。
（一）平衡地区差距面临的两个问题
中国作为一个大国，地区发展条件差异很大，中西部地区经济发展水平长期大大低于沿海地区。在改革开放的起始1978年，最发达地区上海GDP为272.81亿元，最不发达地区西藏为6.65亿元，前者是后者的41倍。而伴随着改革开放进程的不断推进，地区间经济竞争会逐渐激烈，沿海地区的经济优势会进一步得到强化，如果中央政府不进行干预，那么地区间经济差距会不断扩大，并会引发出一系列政治、经济和社会问题。为避免这种情况出现，政府间实行转移支付就是不可避免的。
然而，建立转移支付制度来缩小地区差距会面临两大问题。
1、问题之一：财力约束
中央政府要平衡地区差距的话，就需要有强大的财力支持欠发达地区发展。中央政府的财力来自何处？它来自相对发达地区贡献的税收，但是如果中央政府从相对发达地区抽走过多的税收，那么会对这些地区产生抑制作用，而我国改革开放的起始战略是要让沿海地区有足够的经济激励去发展自己。于是，地区发展问题就面临一个选择：效率与公平，哪个优先？
对此，邓小平在1988年提出了“两个大局”的思想，他说：
“沿海地区要对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。”
在这种背景下，从改革开放直到1994年分税制改革，央地关系处理的大方向是中央政府采取向地方“放权让利”措施。其结果就是中央政府财力一直处于比较紧张状态，这自然很难有更多资金用于平衡地区差距。实际上，只有到1994年分税制改革，中央政府财政收入占全国财政收入比重由1993年的22%陡增到1994年的55.7%后，我国才逐渐建立起转移支付制度。
2、问题之二：效率损失
经济学家研究认为，转移支付制度在平衡地区差距的同时，不可避免带来一些效率损失，并引发出更多的问题。
第一，转移支付先天存在逆向激励问题
一般性转移支付制度设计是转移支付与地区自有财力负相关，也就是说，越发达地区得到的转移支付越少，越不发达地区得到转移支付越多，它自然会降低了地区发展动力（Zhuravskaya，2000；Figuieres等，2004）。我曾跟一个贫困县领导交流，该领导直言不讳地说：
“我们这个地区不愿意招商引资，因为招商引资后，企业有没有利润还不好说，即使有利润，企业所得税我还要跟上级政府层层分成。而顶着‘贫困县’帽子可以得到不少转移支付资金，这可是干货。”
这是一个转移支付的逆向激励的典型例子。中国分税制改革后，基本上所有省份财政收支都出现缺口，它们都需要中央财政予以支持，这样，转移支付逆向激励问题就会成为一种普遍现象。
第二，转移支付会刺激地方政府支出规模扩张
在转移支付实践中，人们发现，中央政府拨付的钱导致地方政府支出增加程度，一般大于本地政府税收增加带来的支出增加程度。也就是说，转移支付容易刺激地方政府支出规模扩张。
为什么会是这样？经济学家给出三种解释。第一种解释是“财政幻觉”（Oates，1979)。由于转移支付资金来自别的地方，地方政府认为转移支付资金是没有成本的，或者说即使意识到，也会以为成本低于征税带来的经济成本。第二种解释是官员追求“预算权力最大化”的影响（Filimon,et.al，1982)。官员的权力与手里掌握的财政资金相关，官员为了增加自己的权力，不会将转移支付资金用于给当地私人部门减税，而是用于增加公共支出。第三种解释是“利益集团影响”（Dougan and Kenyon，1988），利益集团的游说会影响转移支付资金的分配，他们会促使政府将转移支付资金用于他们所期待的项目上，由于导致政府支出增加。
第三，转移支付存在软预算约束问题
在纵向的转移体制中，地方政府知道如果财政收支出现缺口，中央政府不会坐视地方政府破产，最终会通过转移支付来解决。中央政府给地方政府兜底的可能性弱化了地方政府财政约束，地方政府要么会不珍惜财政资金的使用，积极争取转移支付并用于财政扩张，这样会增加当地居民福利（Oates ，2005）；要么会降低征税努力，这样会给私人部门留下更多收益（Inman，1987；Peterson，1997）。
曾任过县委书记的李克军在退休后，写了一本《县委书记们的主政谋略》（2015），其中惟妙惟肖地呈现了地方政府争取转移支付资金的行为：
“现在，每个县（市）头上都顶着一些‘桂冠’。如：全国百强县、最具投资魅力百强县、扶贫开发重点县、粮食生产大县、生态建设示范县、优秀旅游城市、‘双拥’模范县；奶牛之乡、水稻之乡、白瓜子之乡、版画之乡、诗词之乡，等等。这些称号，有的是政府有关部门授予的，有些是些民间评估机构送给的，无论权威性如何，都可以成为跑要资金的筹码。”
“跑要资金中的是‘乡友’关系。中国官场，历来崇尚‘反哺家乡、报效桑梓’的理念。家乡人当了大领导或在重要部门主管具体业务，一般都会寻找机会为家乡做贡献。如果‘县官’们善于利用‘乡友’关系，可以举重若轻、事半功倍地办成很多事，源源不断地得到国家或相关部门支持。领导者个人的战友、同学、亲属，可以转化为公共关系，为县里提供多方面的帮助。”
这段话很好地阐释了前面所述的理论逻辑。在上级部门掌握大量的转移支付资金，且分配资金的规则不固定的话，地方政府并不会积极追求财政预算的平衡，而是利用各种关系来争取转移支付资金。这其中，有“财政幻觉”问题存在，认为转移支付资金是免费的，不争取白不争取；有“利益集团”问题存在，转移支付资金依赖乡友关系更容易争取成功；有预算软约束问题存在，地方政府浪费转移支付资金的现象时见报道……
也就是说，旨在促进地区公平的转移支付制度，不可避免地带来诸多效率损失。
（二）中国转移支付的理论与实践逻辑：在平衡中寻求激励
根据前面总结，传统理论认为转移支付的作用在于公平，但会降低经济效率。事实真的如此吗？这是一个重要理论问题，对它的回答涉及转移支付的大方向定位。
根据我与合作者的理论和实证研究（吕冰洋等，2021b），转移支付并不意味着降低总体经济效率。在以下两种情况下，以“抽肥补瘦”为特征的转移支付会带动整体经济产出提高。
第一，欠发达地区比发达地区更偏好经济增长。
地方政府有多种发展目标，这些目标大致可归为经济增长与民生改善两大类。为推动经济增长，地方政府就要将更多资源用于政府投资或推动民间投资上；为改善民生水平，地方政府就要将更多资源用于教育、医疗、公共卫生、城市治理等。地方政府资源是有限的，当将资源用于经济性基础设施建设时，会比较有利于经济增长；而用于民生性支出时，会有利于提高居民福利，但是对经济增长的拉动作用可能就会下降。
于是，我们自然就会得出一个结论：如果欠发达地区比发达地区更重视经济增长，或者说，发达地区对教育、医疗等民生性支出的偏好更强，那么增加对落后地区的转移支付会带来总体经济的增长。这样，转移支付在平衡地区发展的同时，也具备激励的功能，通过增强落后地区的发展能力，转移支付有助于实现更公平、同时更有效率的经济增长。
那么，在什么样的情况下，欠发达地区对经济增长的偏好会强于发达地区呢？我认为有两种情况，一是历史进程的影响，二是干部考核制度的影响。
一是历史进程的影响。在经济发展水平较低的时候，人们会比较关注经济增长，而当经济发展到一定阶段后，人们会更关心养老、医疗、教育等水平的提高，这实际上也是与人民在不同历史阶段的公共需要变化有关。对此，罗斯托（Rostow，1971）提出了财政支出增长的“经济发展阶段论”，按照此理论，东部发达地区的地方政府会逐渐将资源从推动经济增长转于促进民生改善，这样，欠发达地区对经济增长的偏好就会高于发达地区。
二是干部考核制度的影响。本书反复指出，地方政府官员与企业家、居民不同，较少受先天的偏好影响，他们的偏好来自官员任免和考核制度。在中国自上而下的领导体制下，上级政府非常容易通过干部考核制度安排来影响对官员的政绩评价，也就是影响官员的施政偏好。为缩小地区经济差距，中央政府可以对不同地区的干部的政绩考核实行区别对待，如对欠发达地区干部更重视他们在推动经济增长方面的表现，对发达地区干部更重视他们在推动民生改善方面的表现。
那么，在实践中，上级政府是否真的可以设计下级政府差异化偏好来引导政府支出方向呢？根据公开文件，我国部分省份的确会根据地区发展程度采取了差异化的考核办法，比如，贵州省2013年测评市县经济发展情况时区分了“经济强县”和“非经济强县”，其中“经济强县”的地区生产总值增速指标、固定资产投资增速指标、工业增加值增速指标的权重设置要低于“非经济强县”；2014年贵州省进一步将测评单位分成了“经济强县”、“非经济强县”、“国家扶贫开发工作重点县”三类，其中“非经济强县”的部分经济考核指标权重最高，而“国家扶贫开发工作重点县”更侧重于高效农业或生态产业考核指标；2015年河南省在第一产业增加值比重较高的地区赋予了固定资产投资总额及增速指标更高的权重。换言之，在发展经济还是改善民生、优先发展第二产业还是第三产业这些问题上，各地方政府自身是没有先天偏好的，但是地方政府在考核制度的激励下，会更有动机去完成权重更高的考核指标。因此各级政府的行动偏好可以由考核体制来引导和实现，这就在一定程度上构成了一般性转移支付整体上具有效率一面的制度基础。
第二，欠发达地区整体资本的边际生产率高于发达地区。
根据经济增长理论关于生产函数的设定，经济产出主要由资本、劳动和技术决定，资本和劳动的边际生产率是递减的。从财政政策经济增长效应的空间差异性上看，如果落后地区的资本产出弹性、人力资本产出弹性高于发达地区，那么从发达地区转移资金到落后地区就会带动整体经济增长。这种情形正象国际经济学理论所讲，发达国家在资本边际回报递减到一定程度之后，就会流向欠发达国家追求更高的资本回报，在资本流动过程中，发达国家和欠发达国家的经济差距会缩小。当然，现实中区域经济发展情况是千差万别的，在承认东部地区大城市圈仍在相当长时间内存在规模收益递增的可能同时，也不能否认一些欠发达地区资本回报率高于发达地区的可能。
除此之外，传统发展经济学家所强调的“第一推动力”理论也是重要的理论支撑。发展经济学家认为，落后地区发展经济最大的问题在于没有第一推动力，缺乏资本且经济风险较大，要走上发展的道路，一定要有某种推动力量使其超越低水平均衡陷阱这一临界水平，才能使经济发展产生质变，如罗森斯坦·罗丹的大推动理论、纳尔逊的低水平均衡陷阱理论、以及莱宾斯坦的临界最小努力理论等（罗森斯坦·罗丹，1943；纳尔逊，1956；莱宾斯坦，1957）。对落后地区来说，中央政府给予的转移支付正是这样的第一推动力。
根据前面分析，我们可以总结出关于一般性转移支付的理论命题：
关于一般性转移支付的命题：虽然一般认为转移支付对经济增长存在负向激励效应，但是如果欠发达地区比发达地区更注重经济增长或者资本回报率更高，那么转移支付均等化力度提高，会带来总体经济效率的提升（即经济增长）。
二、专项转移支付：偏好错位下的积极均衡策略
（一）不同类别转移支付的变化趋势
上一节分析的实际是一般性转移支付的作用，在一般性转移支付之外，还有专项转移支付。相比于专项转移支付，下级政府对一般性转移支付的使用具有较高的自由度。除了这两类转移支付之外，财政统计上还将税收返还作为转移支付。税收返还是为保证分税制改革的顺利运行，中央政府向地方政府返还税收利益的一种做法。该方法采用“基数法”，即中央对地方的增值税和消费税返还按照基期年份（1993年）如数返还，其后按照税收增长率的1:0.3系数递增返还额。不过，严格来说，税收返还从性质上看并不能称为转移支付。
图1、转移支付构成占税收返还和转移支付总和的比重
资料来源：历年中华人民共和国财政部编:《中国财政年鉴》，中国财政杂志社。
图1呈现三类转移支付的结构性变化。一般性转移支付占转移支付的比重在2000年之前增长较为平缓，由1994年的9.84%缓慢增长到1999年的13.44%，之后占比越来越高，2018年达到55.6%。专项转移支付占比在2009年前经历持续上升时期，之后缓慢下降。分税制初期，税收返还在调节上下级政府间财力时发挥主要作用，即使在1999年，税收返还占转移支付的比重仍高达52.0%，之后逐年下降。
2019年后，由于转移支付口径有很大的变化，这使得各类转移支付与前期不可比。2019年，转移支付总体上分为一般性转移支付和专项转移支付两大类，分别为66798.16亿元和7561.70亿元。
（二）专项转移支付变动的理论逻辑：偏好错位下的积极均衡策略
传统理论认为，专项转移支付的作用是解决公共产品提供的外部性问题。例如，甲地区交通建设不仅会让甲地区企业和居民受益，而且会让乙地区企业和居民受益，此时甲地区财政支出按局部地区边际收益等于边际成本原则来决策就不是最优的，中央地区给甲地区一笔用于交通支出的专项转移支付后，会激励甲地区按全局边际收益来改善交通基础设施。
但是，专项转移支付在中国还有它另外的理论逻辑。在第三章指出，自上而下的治理使得地方政府容易出现偏好错位问题，即辖区居民偏好与地方政府的偏好错位（有时也会有上下级政府间的偏好错位）。如果中央政府要纠正这种错位，那么专项转移支付就是一个有力的手段。
为说明这点，我们可以把地方政府的偏好分为两类，由此对应着两类财政支出。一是经济偏好和生产性财政支出，当地方政府比较重视经济发展时，经济发展的主要推动力来自企业产出增加，地方政府会将财政资金用于交通建设之类的经济性支出；二是民生偏好和民生性支出，当地方政府比较重视教育、医疗等改善为代表的民生发展时，地方政府会将财政资金用于民生支出。
地区发展差距也分为两种，一是经济发展水平差距，二是公共服务差距。中央政府均衡地区发展差距的目标也分为这两种，不同目标使得中央政府做出的选择也不同。下面分别进行分析。
第一，中央政府目标：缩小地区经济发展水平差距
中央政府为均衡地区经济发展，可采取以下两种措施：一是加大一般性转移支付的均等化力度；二是加大对欠发达地区政府生产性支出的专项转移支付。
这两种措施的效果有何区别？改变一般性转移支付力度所产生的结果是：欠发达地区财政收入增加→用于生产性支出→财政支出发挥正外部性→经济增长。但是，一般性转移支付会产生两个问题：一是前文所讲的逆向激励，经济越发展得到的转移支付越少，地方政府会降低发展经济的动力；二是地方政府有可能不将财政资金用于能够促进经济增长的方向。在这种情况下，一般性转移支付难以产生均衡地区经济差距的效果。
与之相比，专项转移支付的好处是，中央政府可以直接限定资金用途，达到拉动欠发达地区经济的效果。
例如，2000年《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》强调，加大对西部地区的基础设施建设投资力度，在原有基础上增加对西部地区的财政转移支付，特别是专项转移支付方面向这些地区倾斜，同时大型的重点项目也向西部倾斜等，将西部地区建成一个经济繁荣、社会进步的新西部。这样的专项转移支付无疑会大大推动西部地区经济发展。
第二，中央政府目标：缩小地区公共服务差距
假如中央政府目标是缩小地区公共服务水平的差距，那么增加一般性转移支付的作用机制是：从发达地区抽走更多资金→发达地区经济发展积极性下降→发达地区经济发展水平下降→税收减少→民生投入减少→发达地区公共服务水平下降；对欠发达地区而言：一般性转移支付资金增加→财政收入增加→如果将资金用于民生投入，那么公共服务水平提高。而增加专项转移支付的作用机制是：提高欠发达地区的民生专项转移支付→欠发达地区民生投入增加→欠发达地区公共服务水平上升。
可以看到，专项转移支付的作用比较直接，一般性转移支付的作用机制比较间接。并且，一般性转移支付无法解决地方政府偏好错位问题，例如，当地居民期待是改善医疗条件，而地方政府注重的是政府投资带动经济增长，那么增加一般性转移支付达不到缩小地区公共服务差距的效果。
综合以上分析，可以得到关于专项转移支付的理论命题。
关于专项转移支付的命题：专项转移支付除了解决公共产品的外部性问题，也是解决上下级政府间、政府与居民之间的偏好错位问题的手段，相对于一般性转移支付所可能产生的逆向激励而言，专项转移支付可以称为“积极均衡策略”。
